北京专车改革方案及专车合法化条例规定
10月10日，交通运输部发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），随后，北京市交通委召集出租车公司、驾驶员、交通专家等开展座谈会，讨论北京网络约租车（也就是大家熟知的“专车”）的发展方向。虽然在会上北京市交通委并没有做任何表态，但不少专家认为北京专车改革“风向”基本已定，未来将不增加或少增加部分网约车数量，这也将意味着，低价、兼职专车将退出北京市场。
□市场现状
非法营运专车1小时30万单
36岁的贾宁是一名不太喜欢接触新鲜玩意儿的公务员，今年4月，在同事们几乎都用上网络预约车的时候，她终于下载了网约车出行软件。首次尝试，贾宁只用了出租车一半的价钱回到了家。
如今，贾宁的网约车出行记录已有30余单，大多是遇特殊情况使用。为了便宜，她多选择顺风车（滴滴快的推出的一种类似拼车的网络约租车服务）。至于服务体现，“因为便宜，有时对方迟到，或者路不熟找地儿费劲，我忍了。”
与贾宁一样用网约车出行的人不少，在北京的国贸或者中关村，因叫网约车乘客太多，路边经常发生上错车的事。滴滴快的、神州、优步等软件平台的“烧钱”，让北京网约车使用量已达到不可忽视的地步。
据了解，目前，北京出租车日均业务量约200万人次。滴滴公布数据显示，仅顺风车目前日订单已超过10万单。今年7月，一场大雨袭京，晚高峰滴滴专车、顺风车、新高考网等1小时订单量超过30万。业内人士估算，北京专车日订单量可能上百万。据京华时报记者了解，即便这样，神州租车有六成的订单无法满足。
令人遗憾的是，如此庞大的市场体量，在北京全部定性为“非法营运”。去年8月，北京交通部门首次对网约车表态，禁止网络平台利用私家车从事非法营运。彼时，滴滴专车、神州专车还没上线，北京市交通委约谈的是易到用车。
今年年初，交通运输部表态，肯定网络平台使用租赁车辆从事专车运营的创新模式，但禁止私家车接入平台。不过，北京市交通委对此却从未松口，今年6月至8月，多次约谈专车运营平台，并称专车不符合北京相关法律法规，属于非法运营。
除了“设禁”，北京还是首个在全国表态“专车加剧拥堵”的城市，北京市交通委认为，由于专车对司机和乘客双向补贴，给城市交通带来冲击，导致道路交通拥堵情况有所加剧。据北京交通发展研究中心提供的数据，自今年3月以来，北京高峰时段交通拥堵指数较去年均有所增长。
□方向预测
不敢轻易放开数量管控
本月10日，交通运输部的《办法》发布，私家车接入平台需变更为营运车辆，仅此一条就引发各界轩然大波，营运车辆报废年限为8年，兼职司机将被挡在门外。另外，《办法》提到，各地可据自己情况限制接入平台的网约车数量。
一面是政府严令禁止，一面是专车如草莽般疯长。新政将出，北京专车路在何方。
《办法》发布前两日，上海公布给滴滴快的颁发首张营运资格证的消息，滴滴方面称，上海允许私家车接入平台，不限制接入数量。政府对车辆和人员制定标准，平台对车辆、人员审核。
那么北京是否也能尝试此模式呢？北京政法大学王军教授认为，北京市也可以实行政府管平台和标准、平台实施标准的管理模式。美国的加利福尼亚州是这种模式的初创者。车辆无须转变为营运车辆，司机可以是兼职。网约车不设数量和运价管制。目前，美国的科罗拉多州和华盛顿哥伦比亚特区也实行类似的管理模式。
这种模式通过政府设立安全标准确保行车安全，同时，尊重了网约车的“共享经济”特点。网约车通过信息化手段动员闲置的私家车运力，有弹性地提供运送服务。
或许，对于北京来说这是很难迈出的一步。仅出租车经营企业就难同意，北京某大型出租车企业负责人告诉京华时报记者，北京巡游车实行数量管控，出租车市场供不应求，经营指标早就变成稀缺资源，曾经北京的牌照也叫价几十万。此次出租车改革，交通运输部要把经营指标从无限期改为有限期，是动了传统出租车企业最大的“奶酪”。
交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心副主任王浩认为，放开网约车数量管控，允许私家车接入平台，如果平台继续“烧钱”，对传统巡游车将造成巨大冲击。北京要发展网约车，要考虑巡游车的利益。同时，拥堵问题也是城市交通管理最大问题，大量网约车上路将占用原本就不富余的道路资源。
网约车将定位高端服务
限制网约车上路，难道只能通过直接的数量管控实现吗？上海交通大学安泰经济与管理学院副教授黄少卿认为，设立数量控制，直接限制网约车数量，给网络平台发放牌照，可能很难避免权力寻租空间，因为牌照到底发给谁、每家平台的数量多少合适，这个标准难把握。北京可通过控制车辆以及人员准入资质标准的方式，间接达到数量管控的目的。譬如，如果将车辆档次、技术要求、司机的道路熟练程度等标准提高，就会减少进入专车营运领域的车辆和人员，相反还可以增加安全程度。
黄少卿认为，这其实是我们当前市场经济改革强调的负面清单管理制度，即政府设定一定标准，达到标准的经营者都可以选择进入，这种模式对经营者没有歧视，也就避免了寻租空间。
如果北京采用这种模式，可能还要突破一个限制，就是私家车接入平台必须变更为营运车辆。黄少卿提到，商务部对营运车辆的报废年限设定是8年，这可能让试图做兼职司机的私有产权车车主不得不选择放弃，所以可以考虑用年限加运营里程的方式来确定网络预约出租车的报废时间。对此，不少交通专家认同这一说法。
在交通运输部的《办法》正式实施之前，商务部的标准到底是否能改呢？如果不能改，就意味着北京采取这种模式的可能性比较低。间接控制数量难操作，直接进行网约车数量管控的可能性就显而易见了。《办法》发布后，交通运输部官员曾表示，北京、上海、广州、深圳这样的城市，由于交通拥堵、节能减排等因素，特别是路网和道路资源的有限性，针对出租车的数量管控不可能完全放开（注：网约车被认为是出租车的一种）。
数量管控和价格管控往往是相伴而行，如果北京进行数量管控后价格如何定呢？王浩认为，数量管控后，兼职专车可能会退出市场。另外，为实现与巡游车和谐发展，网约车应定位在高端服务层面，也就是说，专车价格也会提高。价格的提高，将导致需求大幅减少，平台也不会将有限的约车需求推送给兼职司机。
低价巡游出租车将减少
今年9月16日，北京正式推出“官方专车”??首汽约车，其价格基本是出租车的2倍，不过，目前首汽约车正在开展5折优惠促销活动。首汽约车所有车辆从传统出租车转化而来，为“京B”牌照，预计年底，“官方专车”将达到1800辆，也就是说，北京的传统出租车将减少1800辆。
据业内人士透露，此前，北京市交通部门曾表示，对“官方专车”采取“总量控制、存量转化、结构调整、错位经营”的原则。北京是否会对“网约车”不增加指标，仅从现有出租车指标中转化呢？
“不是没有可能。”黄少卿认为，“存量转化”的方式对现有巡游车利益基本无碍，也不用考虑新增加指标给谁以及交通拥堵的问题。如果有巡游车企业愿意转化为网约车可自行与网络平台协商，利润抽取方式自己来定。但是，这种模式难解现有打车难问题，因为无法体现网约车的供给弹性，从而无法满足每天出行高峰期的打车需求。
记者了解到，“官方专车”上路时，北京市交通部门对传统出租车转化为专车的数量没有限定，巡游车可根据愿意自行转化。如果转化数量越多，北京的低价巡游出租车就会逐渐减少。据悉，明年北京官方专车数量预计达到5000辆。
其实，不管是增加部分网约车数量，还是在现有巡游车指标中进行转化，专车在北京将成为高价、专职的服务业务，低价、兼职的专车或许将退出北京市场。
黄少卿认为，如果北京严管专车市场，就要研究如何同时调动顺风车市场积极性，满足早晚高峰弹性出行需求的问题。京华时报记者了解到，初，北京市交通委出台全国首个《小客车合乘指导意见》，合乘只能分摊油费和过路费，目前，顺风车市场价格明显高于该标准，正因为这样，也调动了部分顺风车车主的积极性。
黄少卿提到，除了油费和过路费，是否还可以考虑收车辆折旧费？政府定的价格不仅要能调动车主和乘客的积极性，同时，还要考虑，部分车主因想多赚钱而增加开车次数进而影响交通的因素。这个标准的制定，需要得到基于大数据的分析结论做支撑。
未来北京采取哪种运作模式，将取决于交通运输部最终出台的《办法》。目前，征求意见已开展一周，是否对专车开展数量管控、私家车从事专车是否必须变更营运车辆等等问题，归根结底还是政府监管的严宽程度。那么，这个“度”到底又该如何把握呢？这是对决策者的最大考验。
□观点交锋
1关于政府管制
政府管制不能忽略消费者需求
工信部电信研究院政策与经济研究所副总工程师何霞认为，网约车的出现满足了市民多元化出行需求，如果《管理办法》出台，预计部分私家车退出专车市场，但是市场需求不会下降，而且经过两年发展，这些客户对专车可能已产生依赖性。如果社会需求依旧延续，专车发展就会向前走，或许会以不同方式出现。如果大量市场以没有法律许可的形式出现，不仅增加社会不稳定因素，同时执法成本也会上升。
不能只考虑专车消费者需求
著名经济学专家张维迎也认为，出租车市场消费者有自由选择权，政府制定政策也要多听消费者的意见。但上海交通大学安泰经济与管理学院副教授黄少卿认为，专车消费者只能代表部分消费者的利益，私家车接入网络平台，如果数量过大造成交通拥堵，这不仅损害专车消费者自身利益，同时会影响乘坐公共交通工具人群的利益。政府制定政策需要通盘考虑全社会不同出行方式群体的利益，而不能仅考虑部分人的利益。
2关于公共交通
增加出租与公交一起对抗私家车
著名交通专家周其仁认为，目前，我国私家车的拥有量比发达国家低，民间购车欲望强大，毕竟它意味着一种自由，政府很难扛住。但如何降低私家车出行率，就是要发展有效的出租车服务。有专家提到，发展专车可能造成拥堵，这需要详细的数据支撑。理论推测，有效的出租车服务能降低私家车出行量。
我国的公共交通系统中，出租车服务是私家车必要的替代物。所以，有效的出租服务不是跟公共交通抵触，它是公共交通的有利补充，出租车和公共交通的共同敌人是私家车。
另外，专车中最大价值的车辆不是全职车辆，而是兼职私家车，它满足早晚高峰的弹性需求，这是传统出租车模式解决不了的。
以公共交通为主适度发展出租
交通运输部公路科学研究院研究员解晓玲：出租车的定位是城市公共交通的补充，只能适度发展，所有人都打出租车、坐专车，那么对城市交通产生灾难性后果，从整个城市交通体系发展看，还应鼓励公共交通为主导的出行方式，确定出租车的补充地位，对它的发展就应该适度。
上海交通大学安泰经济与管理学院副教授黄少卿认为，出租车与私家车相同，属于个性化出行方式，在整个城市交通体系中，相对于城市公交巴士、地铁等出行方式，其客运效率偏低。所以，在当前中国许多大城市存在严重交通拥堵的现实条件下，强调优先发展城市公共交通、适度发展出租车，这是恰当的政策选择。
3关于利益保障
不能忽略传统出租车利益
交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心副主任王浩认为，由于传统出租车发展的历史原因，之前很多城市的出租车经营权（出租车营运指标）是有偿取得，也称“牌照费”。由于出租车实行数量管控，在出租车市场供不应求的状况下，部分城市的“牌照费”甚至被炒至几十万元，这也是推高经营者承包费或“份子钱”的原因之一。
此次改革中，交通运输部已经提到要逐步将巡游车经营权由有偿无期限逐步改为无偿有期限，有助于历史问题逐渐解决。但这需要一定的过程，在这期间，若网约车数量过多，而与巡游出租汽车处于同样市场竞争，对巡游车造成冲击，传统出租车经营者以及司机的利益就难保障。
让专车发展解决“陈年老梗”
张维迎认为，此次改革提到，要把出租车经营指标从有偿无期限改为无偿有期限，初衷是好的，但是这个目标和改革中对网约车的管理是矛盾的。网约车平台没有任何限制，司机不会被收取“份子钱”，那么传统出租车司机就会向专车平台均衡，在两者相互竞争下，传统出租车平台的“份子钱”就会降低，进而出租车指标的垄断利润就慢慢消失。如果对专车进行限制，传统出租车的垄断利润就很难消灭。
周其仁也提到，从经济学逻辑上讲，只要有保护既得利益者就不求进取，即便没有创新依旧能拿到甜头，他肯定不会好好干。如今，有体制外的新事物冲击，对整个行业不见得是坏事。随着网约车的发展，巡游车的服务模式有被取代的趋势
