解读甘肃省行政规范性文件管理办法
重新修订的《甘肃省行政规范性文件管理办法》(甘肃省人民政府令第119号，以下简称《办法》)已于9月1日起施行。《办法》的实施，是省政府贯彻十八届四中全会精神的重要举措，对于维护法制统一，全面推进依法行政，营造良好发展环境具有重要意义。
一、关于修订《办法》的背景
制度建设是发展软环境的主要组成部分。一个地方的发展环境优劣，在很大程度上与当地出台的有关经济社会发展的规范性文件有直接的关系。2008年制定实施的《甘肃省规范性文件管理办法》，对于我省规范性文件管理工作的规范化、法治化发挥了重要作用。但是，一些规范性文件仍然存在不符合上位法规定、地方保护和行业保护比较突出等问题，如省政府共纠正18件违规文件，占到报送备案规范性文件总数的8.5%。这种情况迫切需要通过完善立法从源头上加以解决，使实践中行之有效的做法和经验在我省规范性文件管理制度中得到明确和规范。党的十八大以来，我国对于公权力的监督制约提到了前所未有的高度。在公权力中，行政权力具有使用频率最高、与老百姓的切身利益关系最密切等特点，对于行政权力的监督制约显得尤为重要而迫切。行政权力需要通过各级政府机关制定发布规范性文件来行使，如果规范性文件违法或不当，就会从源头上导致违法行政行为发生。为了确保规范性文件合法有效。省政府结合我省实际，对原《办法》进行了修订。
二、关于规范性文件的管理体制
规范性文件的管理，属于行政监督范畴，是行政机关内部的层级监督。《办法》按照《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》和《行政处罚法》等有关法律规定，明确了规范性文件的管理主体：一是各级人民政府;二是县级以上人民政府的工作部门、有关机构、中央在甘有关单位和法律法规授权管理公共事务的组织。
(一)各级人民政府的职责：《办法》规定各级人民政府的职责包括两个方面：一是建立健全规范性文件管理制度。二是将规范性文件管理工作纳入县级以上人民政府依法行政考核内容进行考评。
(二)政府法制机构的工作职责：《办法》规定规范性文件管理的具体工作由政府法制机构组织实施。负责对下级政府和本级政府工作部门、有关机构、中央在甘有关单位和法律法规授权管理公共事务的组织规范性文件的备案、登记和审查工作，对违法违规的规范性文件有权予以通报批评、责令制定机关限期改正、建议本级政府撤销。同时，赋予县级人民政府法制机构对乡(镇)人民政府制定的规范性文件实行前置审查的职权，由此解决了政府法制机构以往开展规范性文件监督管理工作缺少法律依据和监管手段的问题。
(三)县级以上人民政府的工作部门、有关机构、中央在甘单位和法律法规授权的管理公共事务的组织的工作职责：负责本单位规范性文件的合法性审查工作，并按照《办法》的相关规定履行规范性文件档案管理等职责。
三、关于《办法》修订的主要内容
(一)修改了原《办法》的名称。目前“规范性文件”范围相当广泛，但我国法律法规对“规范性文件”的概念内涵未作统一界定，在实践中对于规范性文件管理工作造成了不少困难。为了与其他类“规范性文件”相区别，将原《办法》中的“规范性文件”改为“行政规范性文件”。
(二)健全了规范性文件备案审查制度。《办法》明确了规范性文件备案审查的范围、程序和具体要求以及审查机构，健全了政府法制机构对于有违法不当内容的规范性文件责令纠正制度，并规定公民、法人和其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或与相关政策规定不一致的，可以向政府法制机构提出审查建议。
(三)确立了规范性文件“三统一”制度。《办法》首次确定规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布制度，以立法的形式将“三统一”制度确立下来，从源头上杜绝了规范性文件依据缺失，底数不清，管理混乱等现象。
(四)实行了规范性文件有效期和定期清理制度。《办法》规定，规范性文件应当标注有效期限，有效期限最长不得超过5年;名称冠以“试行”的不得超过2年，“暂行”的不得超过1年。有效期限届满，规范性文件自动失效。规定对规范性文件每两年清理一次，有特殊情形的及时清理，并明确了清理的主体。
(五)建立了规范性文件评估制度。《办法》规定，标注有效期的规范性文件，在有效期届满前6个月，制定机关或实施机关认为需要继续实施的，应当组织对该规范性文件的实施情况进行评估，同时对规范性文件评估的原则、方式、程序及评估主体等做了明确规定。
四、关于《办法》的其他重点内容
(一)完善管理程序。《办法》第二章明确了规范性文件的起草单位、文件名称、审核修改、提交审议以及签发等起草与审核的程序。对于起草、审查规范性文件过程中，广泛听取意见作出了具体规定。建立了政府法制机构审核规范性文件草案征求意见和提出书面审核意见的制度。审查程序的规范化、制度化，既有利于督促起草单位采取措施纠正存在的问题，也有利于保证审查工作的质量和效率。
(二)强化管理手段。《办法》建立的规范性文件“三统一”制度、规范性文件有效期和定期清理制度，是我省在总结过去经验的基础上，借鉴外省做法进行的制度创新，是规范性文件管理的主要手段，也是强化规范性文件管理工作的长效机制。
(三)实行考核与问责。我省规定法治政府建设考核在政府工作目标管理责任考核体系中所占比重不低于10%。《办法》规定：“县级以上人民政府应当将规范性文件管理工作纳入依法行政考核内容。”各级政府及其所属部门应当把规范性文件管理工作作为全面推进依法行政，加快建设法治政府的基础性工作来抓，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，做到有件必备，有错必究。要把规范性文件管理工作情况作为考核评价行政机关领导班子和领导干部依法行政工作实绩的重要指标。《办法》第五章对于行政机关及其工作人员的违法行为，规定了相应的法律和行政责任。列举了由政府法制机构对违法违规制定规范性文件的行政机关给予通报批评、责令限期改正，提请本级政府撤销规范性文件，并建议其主管机关或者监察机关对相关人员给予行政处分的具体情形。同时，对政府法制工作机构及规范性文件管理工作人员不按规定履行职责的情形也规定了相应的法律责任。
