新修订上海市信访条例解读
新修订的《上海市信访条例》(以下简称《条例》)自4月1日起正式施行。
《条例》制订于1993年，2003年进行了第一次修订。十年来，《条例》在畅通信访渠道、维护信访秩序、保护信访人合法权益等方面发挥了积极作用。本市信访工作呈现出“四个下降、一个好转”的良好态势??信访总量大幅下降，自2007年起，本市信访总量连续5年呈逐渐下降趋势，2012年本市信访总量与最高峰时相比下降了52.6%;联名信大幅下降，2012年与最高峰时相比下降33.1%;群众集体访明显下降，2012年与2006年相比下降23.2%;群众到市上访下降，2012年与2006年相比下降20%。信访秩序持续好转，没有因信访工作不力而产生重大群体性事件，没有因信访问题处理不当而产生重大负面社会影响。
但随着法治社会建设和信访工作的不断推进，《条例》已不能完全适应新形势下信访工作的要求。近年来，上海市信访工作积极探索，形成了不少制度创新的有益成果，有必要将行之有效的经验以地方性法规的形式固定下来，形成长效机制。此次修订，亮点不少。
强化信访参政议政功能
信访工作的目的是什么?新修订的《条例》明确了信访工作参政议政和权利救济两大核心功能，特别是增设了对“建议、意见”类信访处理的规定，通过强化信访工作参政议政功能，进一步保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。《条例》规定各级国家机关应当建立、健全人民建议征集制度。其中，将人大及其常委会颁布的地方性法规，通过的决议、决定，以及政府及其工作部门作出的决定、制订的规范性文件也纳入了提出建议、意见的范围。这一规定使群众不仅能对国家机关的具体工作提出建议、意见，还可以对具有普遍约束力的立法行为、行政决策等抽象行政行为进行监督，有利于推动国家机关依法行政，促进政府科学决策，提升公共管理和公共服务水平，从源头预防矛盾的产生。
上海市信访办于2011年底正式成立人民建议征集处，至今已累计办理各类人民建议意见1万余件。
改变“信访不信法”的信念
什么样的诉求可以信访?《条例》在修订时以“法治信访”理念为导向，针对立法机关、行政机关、司法机关的不同特点，进一步厘清了三类机关信访工作的不同职责。此外，还进一步规定凡应当通过行政程序处理的事项，和应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，不纳入行政信访受理范围;对具体案件判决、裁定结果不服等申诉事项，不纳入法院、检察院信访受理范围。
这一规定体现了“行政程序优先、法定渠道为主、信访渠道补充”的定位，最大限度地避免了信访对法定受理途径和法定程序的冲击，改变“信访不信法”的不合理信念，推动法治社会建设。
确保“件件有着落、事事有回音”
信访人有哪些权益?《条例》在如何规范信访机构自身工作上也狠下功夫，制订了大量限制性条款。如对投诉请求类信访事项，规定行政机关处理、复查、复核时应当出具书面意见，并对书面意见应当写明的要素作了列举，避免了行政机关在信访办理时的随意性，切实维护了信访人的合法权益。
为确保交办件“件件有着落、事事有回音”，对于信访机构转送、交办有误的信访事项，若不属于本机关法定职权范围的，应当及时将相关材料退回转送、交办机构，不宜直接对信访人作出不予受理的决定，也无权转送至其自认为有权处理的其他行政机关。《条例》还新增了信访听证条款，规定国家机关可以对重大、复杂、疑难的信访事项举行听证，并且适用于所有信访程序。
倡导“第三方力量”参与信访
新修订的《条例》对社会力量参与信访工作予以明确，有助于进一步提升信访工作的公信度。为更好地落实基层在信访矛盾化解方面的作用，《条例》还新增了居委会、村委会等基层群众自治组织在信访工作中的协助义务。
需要特别说明的是，有不少人曾提议将“信访代理”这一做法写入条例。鉴于“代理”行为属民事法律关系，与部分区县“群众动嘴、干部跑腿”的信访代理做法不尽一致，同时地方性法规无权限制信访人的委托代理权利，修订案最终采纳了“代信访人提出信访事项”的提法，既明确了社会团体、专业人士作为第三方可以通过信访代理方式参与信访工作，又力图避免因过分强调信访代理做法从而可能引发的负面效应。
把信访核查终结写入地方性法规
如何破解以往“小闹小解决，大闹大解决”的怪圈?上海自2008年3月起开始探索建立信访事项核查终结制度，作为全国首个建立核查终结制度的省市，5年来依法终结了一批无理诉求，促使部分诉求过高的信访人回归理性，推动问题解决。
《条例》首次把信访核查终结写入地方性法规。信访程序终结的，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
