放管服改革存在的问题及整改清单
放管服改革存在的问题及整改清单一
5月9日，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，总结分析了本届政府成立三年来的行政体制改革进程，认为深化“放管服”改革是推进政府管理改革的重要内容，是推动经济社会持续健康发展的战略举措，尽管取得了很大成绩，但离经济社会发展需要和人民群众期盼还有很大差距，会议对进一步深化“放管服”的改革进行了部署，并提出要中央和地方上下联动，攻坚克难，在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，加快转变政府职能，不断提高行政效能。毫无疑问，“放管服”改革进入深水区，如何深入推进并取得实效，实属不易，笔者结合学总理讲话精神和近几年的实践调研，谈一些思考。
一、对“放管服”改革理念的再认识
“放管服”体现了政府职能转变的核心理念，体现了政府自身建设的完整性，是行政管理体制改革工作的深化。“放”的核心是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系，难点是如何补缺位、纠错位、控越位，让政府归位问题，考验的是政府定力和推动改革的能力，目的是激发市场活力和社会创造力。“管”的核心是政府管理转型问题，管理变革要适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势，涉及管理体制、部门职责、政府层级、运行机制、技术平台、法制保障等方方面面，目的是建设现代政府。“服”的核心是在“放”与“管”的全面深刻变化基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系，是治理能力现代化，“服”既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。新形势下，推进“放管服”改革也成为我国经济管理体制改革的重要内容和抓手，是国家宏观调控的关键性工具，是推动供给侧结构性改革的重要手段,通过“放管服”营造公平便利的市场环境，降低制度性交易成本，充分调动市场主体积极性，推动大众创业、万众创新，并与“双创”和发展新经济紧密结合、互促共进，形成经济发展的持续内生动力，确保经济运行在合理区间和比较充分的就业。
二、对“放管服”改革进程的再认识
在强力推进行政改革过程中，各级政府改革政策供给太快、太多，感觉体系乱、概念多，有的还存在一些冲突，造成一些地方和部门思想认识乱，群众和企业对制度改革也缺乏基本预期。首先，改革进程中附加功能“太多”。大的方面说，刚开始只是行政审批制度改革，紧接着是行政管理体制改革，再就是全面深化改革和构建新型国家治理体系，从“放”“管”两个轮子都要圆到“放管服”三管齐下再到“放管服转效”五位一体;小的方面讲，以清单制度为例，刚开始还纠结于是审批权力清单还是所有行政权力清单，接着又引入了责任清单概念，再就是开始探索负面清单，有的地方提出了监管清单、服务清单、资格认定清单和财政支出清单等等。从中不难看出政府改革力求改变过去重权力轻责任，重发展轻民生，重企业轻民众，重生产轻生活等价值导向和功能追求。其次，改革政策供给“太快”。不少改革推进机构完成任务般地出台了大量政策文件。部门和地方应接不暇，前一波没落实，后一波又来了，来不及研究消化，改一改文字就进行了转发。不少市县也没深入研究，没拿出务实落地举措,一些地方取消了不知道，下放了接不住，接下了没优化，继续卡、繁、难。经常可以感到地方政府部门改与法难抉、利与义难全、放管间犹豫、线上下徘徊的情绪和心理。再次，现实情况“太乱”。有的地方三证合一，一证三号在试点，有的地方已经开始三证合一、一证一码改革，有的甚至在进行五证合一的探索。比如到发布的关于监管改革的系列文件，理念也先进，方法也可行，但由于体制、法制和运行机制惯性，落地还缺乏相关配套举措，探索改革的部门在上下沟通和左右协调方面遇到很多障碍，再比如大数据监管中的信息共享问题，综合执法中的上下对接问题，证件清理中的相关法律条款和文件要求取消问题等等。
三、对“放管服”改革推进机制的再认识
推进政府改革是社会系统工程，不是简单的部门政策文件的物理相加，而是要各种制度产生化学反应。实践中,一些政策制度“最先一公里”就存在很多不合理内容，不少已经通过法规政策固化，比如注册资本实缴制改为认缴制就涉及几十部法律，相关管理制度变革不可能一蹴而就;政府管理实际运转中很多要求和举措多以方便部门自我管理为出发点，较少从民众视角设计流程和制度，政府工作人员改变思维习惯和行为习惯也很难，不设前置审批就不知该如何监管，总担心出问题承担责任;触动部门权力利益也太难，实践调查证明，含金量高的事项“群众点菜”十之八九由于各种原因难以启动，“地方点菜”的下放事项能落实的也不到三成，改革靠部门推进不可想象。现实改革中地方政府缺系统谋划，缺改革专门人才，存在不系统、不协同、不深入、不落地等现象。首先是谋划不系统。是否立足当地经济社会发展制定一揽子改革举措，不少地方缺乏谋划，比如浙江推出的四张清单一张网改革，天津开展的十个“一”改革，江苏简政放权“517”改革等就具有借鉴作用。其次是部门不协同。政策法规、权力下放、联合监管、信息共享、中介组织、诚信体系建设等方面都存在着中梗阻问题。再次是改革不深入。比如一些地方在制定责任清单时，竟然没有执法部门监督检查职责的内容。最后是政策不落地。事前指导和行政服务跟不上，群众获得感不足，与老百姓相关的政务服务中心的功能和定位在一些地方还不明确，民生、社会领域的改革力度有待加强，大家寄予厚望的互联网+思维，概念多过操作，系统开发不少，功用发挥不足。因此，改革推进机制必须进行整体谋划，合理布局，策略推进。
四、进一步推进“放管服”改革要深入思考的几个问题
(一)渐进式改革是否遇到瓶颈
总结中国改革开放事业的一个重要经验就是渐进式改革，摸着石头过河。现在的问题是改革进入深水期，渐进式改革是否也遇到瓶颈和制约,在某些领域或某些环节是否可以采取激进式变革方式，很多试点地区和自贸区的改革实践经验，可否快速全面铺开。十多年来，理论界和实践部门都充分意识到行政审批制度改革有“四待”问题需要突破。一是行政审批体制待突破。在这方面是否构建一窗式服务，是否强力推进两集中两到位，是否组建行政审批局等，已有的成功经验很多了，是否该明确方向了;二是监管权责体系待健全。部门间监管职能交错、边界不清、事中事后协同监管难，信息不共享、标准不统一，大数据监管难，一个市或县综合执法局机构进行了整合，上下左右沟通协调都挺难的，是否也可以明确下一步改革举措了;三是政务服务流程待优化。是否构建统一的基于民众办事的线上线下咨询、办理、取件平台，部门间政策法规协同清理修改和并联审核管理等问题也需要解决;四是审批信息系统待整合。几乎所有的审批、监管和服务事项的办理都要通过一定的信息化系统，现实情况是这些系统各自为政，国家层面是十二“金”工程，烟囱林立，很多系统一插到底，系统间共享兼容的主观意愿和技术标准都存在很多问题，即便同一部门，不同业务单元信息也不能共享。笔者曾在一个部门一张办公桌前看到四台电脑，据说根据不同情况要分别启动十多个办理系统。如何推进这些系统整合融通，不仅是技术问题，更要突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划，是更大层面的治理决策问题。
(二)碎片化改革如何走向整体推进
长期以来，我国存在着政府管理“碎片化”、公共资源运作“碎片化”、行政组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”等状况，让人民群众办事费尽周折。在改革进程中，改革推进机构立足全局，以问题为导向，但具体改革议题选择、事项选择甚至改革政策和具体举措都要几上几下充分征求部门意见，部门不同意的改革动议往往都会流产。近几年取消和下放行政审批事项的选定就是这样的历程，很多加强监管的文件也是部门牵头制定出来的，即便是地方政府被赋予试点改革的权力，在方案形成过程中，下级委办局也要向中央分管部委充分汇报,征得同意，这样的制度设计往往导致下一步改革的碎片化。国家的改革方案是部委方案的汇总，当某一部委提议的改革措施在落实的时候，往往发现缺乏其他各部委相关政策的配套，而且，即便是同一部委历年下达的政策和改革举措也缺乏连贯性。于是，不少政策公布了却久久无法落地，或者落地了反而造成企业办事更加不方便。当前“放管服”改革进入深水区，一个突出问题就是打破政府部门的条块式划分模式、地域、层级和部门限制，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台，要对政府部门间的、政府与社会间的关系进行重新整合，在政府与社会间构建一种新型的合作关系，依靠政府机构间及政府与公私部门间的协调与整合提高行政效率，打造一个具有包容性的政府，使得提供更完备、全面、无边界的整体性治理成为可能。
(三)从数量速度到质量效益
本届政府成立以来，国务院部门取消下放行政审批事项三分之一以上，提前超额完成承诺的目标任务，工商登记前置审批精简85%，资质资格认定事项压减44%，多数省份行政审批事项减少50%~70%，同时创新和完善事中事后监管，针对群众期盼优化公共服务。这些既为企业“松了绑”、为群众“解了绊”、为市场“腾了位”，也为廉政“强了身”，极大激发了市场活力，这是总结近几年“放管服”改革时经常提及的成绩单和成效图。不难看出，在这一阶段，我们更多关注的是改了没有和改革了多少问题，下一阶段，应该重点考量改革的质和效了，正如*总理在讲话中提到的新兴市场主体的活跃度问题，改革的速度和数量不错，质量和效益空间依然很大，政府仍然管了很多不该管的事情，存在放权不到位、监管有缺位、服务常错位和改革红利未充分释放等一系列问题。质量和效益的要求不仅体现在全面深化改革方面，更是发展理念的全面展现，涉及经济发展、社会生活和国家治理体系现代化的方方面面，需要在各个行业的产品、各个领域的管理、各种类型的服务中注入质量和效益的理念和要求。
(四)关于互联网+改革问题
关于互联网+改革创新的理念和制度举措，当前，正在大力推进网上审批、“互联网+政府监管”“互联网+政务服务”等各项工作。现实中最大的问题是信息不公开和数据难共享，如果政府部门间数据信息不共享、企业信息不主动提供，互联网+改革就是个伪概念。国务院要明确具体部门牵头，重点是政务而非技术，加快建设全国统一的电子政务服务平台，打通数据壁垒，消除信息孤岛，推动行政审批和公共服务事项网上办理，构建全国“政务服务一张网”。 为全面、切实解决目前各自为政的“部门信息孤岛”问题提供统筹制度安排和“顶层设计”，制定电子证照、数据共享、网上身份认证相关的地方性法规和规章，出台一系列旨在促进信息资源共享的整合措施、管理办法和实施步骤。整合构建统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统，充分利用已有设施资源，盘活各个部门的信息数据库资源，推动平台资源整合和多方利用，逐步推进各级共享交换平台对接，支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。
五、关于全国一盘棋推进“放管服”工作的建议
从理念上说，中央政府层面“放管服”基本上就够了，缺的话再加上“法”，这里的法指的是要于法有据，更要符合法治精神和运用法制思维处理改革进程中的问题。但地方政府还要做好“领、接、改、评”，才能确保改革政策落地。“领”就是要统领，要有整体谋划，要与地方经济社会发展相结合，出台务实管用适合本地区的系统化改革方案;“接”就是要领会国家行政管理改革精神，要引领部门和社会组织接好下放或取消事项管理问题，要在人、财、物、机构、技术装备等方面予以实实在在支持;“改”就是要利用网络服务平台和实体政务办事大厅两个平台的信息技术优势和集成办公优势，做好服务流程优化、管理机制创新和新型制度建设等改革创新工作;“评”就是要发挥绩效评估的作用，以评促改，以评促建，要考评办事审查的效率、协作协同的效能、服务监管的效果，要考察改革的力度、工作的强度和群众满意度，要看速度是否快了，收费是否少了，作风是否好了，要充分发挥职能部门、专家学者、第三方评估机构和人民群众的督查考评作用，以期发现问题、总结经验、完善举措和推进改革。
国务院推进职能转变协调小组成立以来，各专题组和功能组密切配合，围绕“放管服”所遇到的普遍性的与顶层设计相关的问题做了大量的调查研究，围绕行政审批制度改革中出现的许多跨部门不协同的难点和堵点问题进行了联合攻关，特别是在指导地方和部门推进改革创新方面搭建平台，出台了系列文件，召开了多次现场会议，为全面深化行政管理体制改革、转变政府职能和推进政府履职方式创新给予了有力指导和引领。当前一个重点是要做好“放管服”改革精神落地的推进工作，应鼓励地方成立相关职能转变领导小组等改革机构，确保相关文件在地方能够生根发芽，取得进展和实效。建议明确各地政府以推进职能转变协调小组作为主管机构，可以与各级党委的全面深化改革领导小组，或者与政府的行政审批制度改革工作领导小组两块牌子一套人马。下设若干工作小组，统筹“放管服”工作，不一定完全对等中央政府，但设立政府监管改革小组和政务服务体系建设小组应该成为选项，协调小组办公室可以与各级审改办合二为一，也可根据研究或统筹力量设在政府办，这样的机构设置有利于上下衔接和统筹协调。各地方在全面深化改革领导小组或者推进职能转变领导小组统一领导下，因地制宜、因时制宜、统筹谋划一个地方的改革工作，避免以文件落实文件、不协同、难落地等问题。
六、关于“放管服”改革的一些具体建议
(一)“放”的方面
国家部委层面，囿于法制、观念、利益和能力，担心改革进程出现问题要承担责任，不积极回应“群众和地方点菜”，必须做出格局上的调整。一是企业、项目和个人的审批事项可否不到部委再审批，现在不少事项是省一级政府打包统一上报来批，把关效果一般，应该通过其他方式加强规划管理和科学论证;二是技术检验类许可，比如电梯，可否认证后不再审批许可，而是通过事中事后监管和标准化评估来实现管理;三是资质资格类，该动一些打着生命安全、生产安全旗号许可事项了，不少加强监管的机构，还在使用老办法设许可门槛，有些实践证明效果一般，比如医师证，保健品和药品专业人员资格证等，可否取消许可，改用其他评价方式和事中事后监管方式予以管理。
大家经常抱怨不同部门难以协同下放某一事项，实际上部门也有苦衷，毕竟同一事项的管理责任和管理内容不同，对下级部门的承接能力也是考验，但改革不应停留在某一事项审批要不要、放不放，而应研究整个行政职权体系的合理分工问题，在进一步改革中考虑相关监管职能和机构的整合问题。地方行政审批制度改革要再出发再攻坚，要进一步加大简政放权力度，以清理部门规章和省级人大条例、省级政府规章为重点，切断掌控行政权力者以此寻租、与民争利的灰黑路径。在清理行政审批项目的同时，还要同步清理具有审批特性的其他权力事项和公共服务事项。
(二)“管”的方面
政府管的改革在体制、机制、法制、能力和文化等诸多方面都有寻求突破的空间。一是要构建科学的监管职责体系，完善综合监管，推进市县两级综合行政执法改革，减少多头执法和重复检查，消除监管盲点，在机构未进行大的调整前，要按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，制定部门监管责任清单，明确监管主体，细化职责分工，建立登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的监管机制，确保事有人管、责有人负。二是政府部门内部应探索审批监管服务分开，解决内部职能边界，构建决策执行监督相对分离相互制约权力运行机制，比如有些地方在推进“两集中两到位”改革时对部门内设机构进行调整，归集行政审批权，明确内部对外监管处室;三是进一步探索中央和地方监管职能和责任划分问题，要构建新型监管体系，不能回避中央和地方的事权和财权划分问题，不研究这个问题，监管永远难以制度化落地。比如环评、能评等一些中介服务事项，可否让地方承担更大责任;四是商事制度改革实现了“先照后证”，很多前置审批变为后置审批，但没“证”企业还是运行不了，还要进一步清理后置审批事项，取消没有法律法规依据、不必要的后置办证事项。为企业发展创造条件。五是加快推进全国统一的信用信息共享交换平台建设，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段的监管制度，信息归集共享机制真正建立起来、顺畅运转，事中事后监管的许多问题都会迎刃而解。六是强化信用监管。搭建企业信用信息公示系统，扎实做好企业信用信息公示工作，尽快健全相关制度，将企业信用信息纳入信贷审批、政府采购、工程招投标、国有土地出让等工作的审批程序，整合监管资源和执法力量，推行协同监管和综合执法，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，创新经营异常名录和“黑名单”制度，真正做到“一处失信，处处受限”。七是丰富智能监管。积极运用物联网、云计算、大数据等信息化手段创新和加强市场监管，鼓励开发综合监管系统，使用智能化执法终端，实现监管和执法办案的全程信息化，提高市场监管效能。整合抽查抽检、网络市场监测、违法失信、投诉举报等相关信息，加强监管风险监测研判，做到早发现、早预警。八是创新日常监管。普遍推广“双随机”抽查机制，建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，确保监管执法的科学性、公正性。此外，地方政府必须要求所有基于办事人申请的行政审批和公共服务事项一律进驻政务服务大厅，规范审批流程，强化窗口主导，推进政务服务规范化、标准化，全程电子监察，让政府权力在阳光下运行。
